Памятка общественным контролерам
Методические рекомендации
для проверяющих государственные закупки
(«Памятка общественным контролерам»)
для проверяющих государственные закупки
(«Памятка общественным контролерам»)
(Примечание: памятка подготовлена в 2014 году, при ее применении необходимо учитывать актуальные изменения законодательства)
Область применения
1. Федеральным законом РФ от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон) установлены случаи и основные требования к порядку обязательных общественных обсуждений (далее – также обсуждения) закупок для государственных и муниципальных нужд.
2. На период 2014-2015 гг порядок обсуждения устанавливается приказом Минэкономразвития РФ и применяется в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами могут быть установлены также иные случаи и порядок проведения обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд.
3. На период с 2016 года случаи и порядок проведения обсуждения закупок устанавливаются Правительством РФ. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами дополнительно могут быть установлены иные случаи и порядок проведения обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд.
4. Обсуждение начинается с даты размещения на официальном сайте планов закупок (а с 2014 года - планов-графиков) и завершается за 3 дня до даты, не позднее которой определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено в соответствии со статьей 36 Закона. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
5. Обсуждение закупок является одной из форм общественного контроля, предусмотренной статьей 102 закона, в широком смысле понимаемый как любые действия, содействующие развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, включая в т.ч. предупреждение и/или выявление нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирование заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.
6. В обсуждении могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, места нахождения, любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, государственные органы и органы местного самоуправления. Вместе с тем, в ст.102 Закона выделены специальные субъекты общественного контроля - граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. Из них общественные объединения и объединения юридических лиц наделяются специальными правами направления заказчикам запросов, обращения с заявлениями о проведении мероприятий по контролю и др.
7. Настоящие Методические рекомендации для проверяющих государственные закупки (далее – Памятка) предназначены для любых лиц, перечисленных в п.6 и принимающих участие в обсуждениях. Помимо того, Памятка может использоваться органами государственной власти и органами местного самоуправления, а так же государственными и муниципальными контролирующими органами в области закупок для проверки на наличие наиболее часто встречающихся ошибок и нарушений.
8. Контрактным управляющим и сотрудникам контрактных служб заказчика рекомендуется сверяться с данной Памяткой при размещении документов на официальном сайте, в целях уменьшения потенциальных ошибок и возможных нарушений, в т.ч. подпадающих под штрафы согласно КОАП.
2. На период 2014-2015 гг порядок обсуждения устанавливается приказом Минэкономразвития РФ и применяется в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами могут быть установлены также иные случаи и порядок проведения обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд.
3. На период с 2016 года случаи и порядок проведения обсуждения закупок устанавливаются Правительством РФ. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами дополнительно могут быть установлены иные случаи и порядок проведения обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муниципальных нужд.
4. Обсуждение начинается с даты размещения на официальном сайте планов закупок (а с 2014 года - планов-графиков) и завершается за 3 дня до даты, не позднее которой определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть отменено в соответствии со статьей 36 Закона. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
5. Обсуждение закупок является одной из форм общественного контроля, предусмотренной статьей 102 закона, в широком смысле понимаемый как любые действия, содействующие развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, включая в т.ч. предупреждение и/или выявление нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирование заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.
6. В обсуждении могут на равных условиях принимать участие любые юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, места нахождения, любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, государственные органы и органы местного самоуправления. Вместе с тем, в ст.102 Закона выделены специальные субъекты общественного контроля - граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. Из них общественные объединения и объединения юридических лиц наделяются специальными правами направления заказчикам запросов, обращения с заявлениями о проведении мероприятий по контролю и др.
7. Настоящие Методические рекомендации для проверяющих государственные закупки (далее – Памятка) предназначены для любых лиц, перечисленных в п.6 и принимающих участие в обсуждениях. Помимо того, Памятка может использоваться органами государственной власти и органами местного самоуправления, а так же государственными и муниципальными контролирующими органами в области закупок для проверки на наличие наиболее часто встречающихся ошибок и нарушений.
8. Контрактным управляющим и сотрудникам контрактных служб заказчика рекомендуется сверяться с данной Памяткой при размещении документов на официальном сайте, в целях уменьшения потенциальных ошибок и возможных нарушений, в т.ч. подпадающих под штрафы согласно КОАП.
Предмет проверки на этапе планирования
9. Проверка общественными контролерами закупок начинается с анализа опубликованных планов-графиков и планов закупок. Именно в них можно на самой ранней стадии увидеть запланированные закупки с избыточными свойствами («золотые кровати»). Необходимо проанализировать такие закупки на предмет их обоснованности.
10. Сначала проверяется указание в самом плане-графике на необходимость обсуждения закупки – оно должно содержаться в столбце 6, со ссылкой на «дату и номер протокола» (требование совместного приказа Минэкономразвития РФ и Федерального Казначейства от 20.09.2013 № 544/18н).
11. Затем по формальному основанию проверяется срок обсуждения на официальном сайте - в рамках первого этапа обсуждения (определенному согласно Порядку общественного обсуждения, установленному Приказом Минэкономразвития РФ от 10 октября 2013 г. № 578, далее – Порядок) должен составлять не менее 20 дней, а случае проведения запроса котировок в соответствии с частью 14 статьи 112 Закона – не менее 10 дней.
12. При определении предмета проверки необходимо учитывать поэтапное вступление положений Закона в силу:
С 01.01.2015
- составление планов закупки (ст.17 Закона);
- обоснование закупок (ст.18 Закона);
- составление планов-графиков (ст.21 Закона);
- требование об объявлении закупки не ранее 10 дней после изменения планов-графиков (ст.21 Закона);
- использование идентификационного кода закупки (ст.23 Закона);
С 01.01.2016
- автоматическая проверка ЕИС (ст.4 Закона);
- обязательное общественное обсуждение закупки в соответствии с Постановлением Правительства РФ (ст.20 Закона);
- запрет на закупки, не включенные в планы-графики (ст.21 Закона);
- мониторинг закупок (ст.97 Закона);
С 01.01.2017
- каталог товаров, работ и услуг для государственных нужд (ст.23 Закона)
13. При проведении очных публичных слушаний таковые организуются заказчиком по месту своего нахождения, с участием руководителя заказчика или его заместителя, и приглашением на участие в них не менее чем за 5 дней до проведения таких слушаний.
10. Сначала проверяется указание в самом плане-графике на необходимость обсуждения закупки – оно должно содержаться в столбце 6, со ссылкой на «дату и номер протокола» (требование совместного приказа Минэкономразвития РФ и Федерального Казначейства от 20.09.2013 № 544/18н).
11. Затем по формальному основанию проверяется срок обсуждения на официальном сайте - в рамках первого этапа обсуждения (определенному согласно Порядку общественного обсуждения, установленному Приказом Минэкономразвития РФ от 10 октября 2013 г. № 578, далее – Порядок) должен составлять не менее 20 дней, а случае проведения запроса котировок в соответствии с частью 14 статьи 112 Закона – не менее 10 дней.
12. При определении предмета проверки необходимо учитывать поэтапное вступление положений Закона в силу:
С 01.01.2015
- составление планов закупки (ст.17 Закона);
- обоснование закупок (ст.18 Закона);
- составление планов-графиков (ст.21 Закона);
- требование об объявлении закупки не ранее 10 дней после изменения планов-графиков (ст.21 Закона);
- использование идентификационного кода закупки (ст.23 Закона);
С 01.01.2016
- автоматическая проверка ЕИС (ст.4 Закона);
- обязательное общественное обсуждение закупки в соответствии с Постановлением Правительства РФ (ст.20 Закона);
- запрет на закупки, не включенные в планы-графики (ст.21 Закона);
- мониторинг закупок (ст.97 Закона);
С 01.01.2017
- каталог товаров, работ и услуг для государственных нужд (ст.23 Закона)
13. При проведении очных публичных слушаний таковые организуются заказчиком по месту своего нахождения, с участием руководителя заказчика или его заместителя, и приглашением на участие в них не менее чем за 5 дней до проведения таких слушаний.
Предмет проверки на этапе закупки
14. После опубликования извещения и документации, начинать анализ рекомендуется с проверки в извещении сроков размещения закупки. Например, заказчики нередко сокращают сроки проведения процедуры, пытаясь завершить их перед длительными праздниками, что явным образом нарушает законодательство. Иногда закупка размещается накануне выходных или праздничных дней, тем самым сокращая фактическое время на подготовку заявок, что может существенно сузить круг потенциальных участников.
15. Следует обратить внимание на предмет закупки и введенный код ОКПД, они должны соответствовать друг другу. Рекомендуется, чтобы предмет контракта соответствовал наименованию соответствующего кода ОКПД, поскольку в противном случае затруднен поиск лота, что может привести к ограничению конкуренции. Стоит учитывать, что в нормативных документах по контрактной системе классификатор ОКДП (ОК 004-93, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг), принятый и введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993г. N 17, выводится из обращения. В новых нормативных актах используются коды ОКПД - это похожая, но иная система классификации.
16. Предмет закупки должен быть написан с использованием ключевых слов и отражать суть закупки. Названия «лот № 15» или «закупка для госнужд» приводят к сужению конкуренции и по этой причине являются основанием для более внимательной проверки данного заказчика и проводимой им закупки на предмет «заточенности» под определенного поставщика.
17. Заказчик не должен производить укрупнение или объединение лотов в целях уменьшения количества возможных поставщиков. В частности, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов, путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. Одним из признаков такого объединения может быть отнесение товаров, работ, услуг к разным группам ОКВЭД или ОКДП. Следует отметить, что вопросы корректности укрупнения или объединения лотов не всегда однозначны. Например, проведение закупки на разработку проектно-сметной документации и строительства объекта обычно рассматривается как 2 разных вида бизнеса, которые требуют различных лицензий СРО. Но в то же время надо учитывать, что бывают и специальные EPC-контракты, в которых объединяются и разработка проекта и дальнейшее строительство.
18. После проверки извещения о закупке, следует скачать всю документацию. Бывает что заказчик, архивируя документацию и размещая ее на официальном сайте, не публикует один из файлов архива, что полностью исключает возможность распаковки.
19. Загруженная документация визуально проверяется на наличие в ней пустых папок или пропущенных разделов.
20. При содержательном анализе документации следует обратить внимание на обеспечение исполнения контракта. Проверяются возможные способы обеспечения – иногда заказчики указывают, что обеспечением исполнения контракта является только перечисление денежных средств на расчетный счет заказчика, игнорируя банковскую гарантию. Обращается внимание на размер обеспечения исполнения контракта – в Законе заложен специальный алгоритм его расчета, учитывающий как начальную (максимальную) цену контракта, так и наличие аванса, антидемпинговые меры и др.
21. При анализе начальной (максимальной) цены контракта обратить внимание на наличие ее обоснования, иногда заказчики не публикуют обоснование на официальном сайте или делают это формально, т.е. публикуется только цена одного поставщика. В приказе Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» говорится о представлении сравнения цен от трех поставщиков, а в отдельных случаях - от пяти (например, при поставке медицинского оборудования в соответствии с формально не отмененным Постановлением Правительства РФ от 03.11.2011 № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах»). При закупках строительных работ должна быть опубликована проектно-сметная документация, утвержденная государственной экспертизой. Неверным является размещение на сайте только сводно-сметного расчета или дефектной ведомости, в которых отсутствуют единичные расценки и поставщикам приходится своими силами их «осмечивать».
22. Сроки выполнения контракта проверяются на их реалистичность. Пример: заказчик в закупке на разработку проектно-сметной документации указывает срок выполнения работ – 30 дней (даже без учета сроков на ее экспертизу); однако законодательно для проведения экспертизы проекта установлен срок от 30 до 60 дней, после этого изготавливается сметная документация, на что законом отводится еще 30 дней.
23. В разделе требований к участникам закупки обратить внимание на необоснованные квалификационные и иные завышенные требования. Так, для выполнения типового контракта может устанавливаться требование наличия в штате компании поставщика не менее 25 докторов наук и 50 кандидатов наук; могут быть излишние требования к лицензиям или допускам СРО, не относящимся к предмету закупки.
24. При анализе технического задания обратить внимание на разумность установленных требований, особенно - любых жестко ограниченных характеристик, оценивая их влияние на конечный достигаемый по итогам закупки результат. Например, такой характеристикой может быть строгое соответствие длины автомобиля с точностью до миллиметра.
25. При анализе документации обратить внимание на информацию о контрактной службе. В закупочной документации заказчик обязан указать контактную информацию контрактного управляющего. В настоящий момент, многие бюджетные учреждения не имеют в своем штатном расписании контрактного управляющего, в документации, в графе, где должна находиться информация о контрактном управляющем, указывают «экономист Иванов». Тем самым можно говорить о нарушении Закона в форме отсутствия контрактного управляющего в штате организации, которая закупает по 44-ФЗ, либо лица, на которое возложены обязанности контрактного управляющего.
15. Следует обратить внимание на предмет закупки и введенный код ОКПД, они должны соответствовать друг другу. Рекомендуется, чтобы предмет контракта соответствовал наименованию соответствующего кода ОКПД, поскольку в противном случае затруднен поиск лота, что может привести к ограничению конкуренции. Стоит учитывать, что в нормативных документах по контрактной системе классификатор ОКДП (ОК 004-93, Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг), принятый и введенный в действие Постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993г. N 17, выводится из обращения. В новых нормативных актах используются коды ОКПД - это похожая, но иная система классификации.
16. Предмет закупки должен быть написан с использованием ключевых слов и отражать суть закупки. Названия «лот № 15» или «закупка для госнужд» приводят к сужению конкуренции и по этой причине являются основанием для более внимательной проверки данного заказчика и проводимой им закупки на предмет «заточенности» под определенного поставщика.
17. Заказчик не должен производить укрупнение или объединение лотов в целях уменьшения количества возможных поставщиков. В частности, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов, путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. Одним из признаков такого объединения может быть отнесение товаров, работ, услуг к разным группам ОКВЭД или ОКДП. Следует отметить, что вопросы корректности укрупнения или объединения лотов не всегда однозначны. Например, проведение закупки на разработку проектно-сметной документации и строительства объекта обычно рассматривается как 2 разных вида бизнеса, которые требуют различных лицензий СРО. Но в то же время надо учитывать, что бывают и специальные EPC-контракты, в которых объединяются и разработка проекта и дальнейшее строительство.
18. После проверки извещения о закупке, следует скачать всю документацию. Бывает что заказчик, архивируя документацию и размещая ее на официальном сайте, не публикует один из файлов архива, что полностью исключает возможность распаковки.
19. Загруженная документация визуально проверяется на наличие в ней пустых папок или пропущенных разделов.
20. При содержательном анализе документации следует обратить внимание на обеспечение исполнения контракта. Проверяются возможные способы обеспечения – иногда заказчики указывают, что обеспечением исполнения контракта является только перечисление денежных средств на расчетный счет заказчика, игнорируя банковскую гарантию. Обращается внимание на размер обеспечения исполнения контракта – в Законе заложен специальный алгоритм его расчета, учитывающий как начальную (максимальную) цену контракта, так и наличие аванса, антидемпинговые меры и др.
21. При анализе начальной (максимальной) цены контракта обратить внимание на наличие ее обоснования, иногда заказчики не публикуют обоснование на официальном сайте или делают это формально, т.е. публикуется только цена одного поставщика. В приказе Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» говорится о представлении сравнения цен от трех поставщиков, а в отдельных случаях - от пяти (например, при поставке медицинского оборудования в соответствии с формально не отмененным Постановлением Правительства РФ от 03.11.2011 № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах»). При закупках строительных работ должна быть опубликована проектно-сметная документация, утвержденная государственной экспертизой. Неверным является размещение на сайте только сводно-сметного расчета или дефектной ведомости, в которых отсутствуют единичные расценки и поставщикам приходится своими силами их «осмечивать».
22. Сроки выполнения контракта проверяются на их реалистичность. Пример: заказчик в закупке на разработку проектно-сметной документации указывает срок выполнения работ – 30 дней (даже без учета сроков на ее экспертизу); однако законодательно для проведения экспертизы проекта установлен срок от 30 до 60 дней, после этого изготавливается сметная документация, на что законом отводится еще 30 дней.
23. В разделе требований к участникам закупки обратить внимание на необоснованные квалификационные и иные завышенные требования. Так, для выполнения типового контракта может устанавливаться требование наличия в штате компании поставщика не менее 25 докторов наук и 50 кандидатов наук; могут быть излишние требования к лицензиям или допускам СРО, не относящимся к предмету закупки.
24. При анализе технического задания обратить внимание на разумность установленных требований, особенно - любых жестко ограниченных характеристик, оценивая их влияние на конечный достигаемый по итогам закупки результат. Например, такой характеристикой может быть строгое соответствие длины автомобиля с точностью до миллиметра.
25. При анализе документации обратить внимание на информацию о контрактной службе. В закупочной документации заказчик обязан указать контактную информацию контрактного управляющего. В настоящий момент, многие бюджетные учреждения не имеют в своем штатном расписании контрактного управляющего, в документации, в графе, где должна находиться информация о контрактном управляющем, указывают «экономист Иванов». Тем самым можно говорить о нарушении Закона в форме отсутствия контрактного управляющего в штате организации, которая закупает по 44-ФЗ, либо лица, на которое возложены обязанности контрактного управляющего.
Взаимодействие с заказчиком
26. При выявлении нарушений, субъектам общественного контроля рекомендуется в рамках специального функционала официального сайта zakupki.gov.ru четко сформулировать и разместить свои вопросы, замечания или предложения.
27. При получении аргументированного ответа от заказчика – проанализировать его, и либо согласиться с доводами, либо продолжить обсуждение.
28. При неполучении ответа от заказчика в установленный срок (согласно Приказу Минэкономразвития РФ от 10 октября 2013 г. № 578, срок ответа заказчика должен составить 2 дня) – возникает основание для обжалования действий заказчика в контролирующие органы, каковыми в зависимости от стадии и предмета закупки обычно являются Росфиннадзор и ФАС России.
27. При получении аргументированного ответа от заказчика – проанализировать его, и либо согласиться с доводами, либо продолжить обсуждение.
28. При неполучении ответа от заказчика в установленный срок (согласно Приказу Минэкономразвития РФ от 10 октября 2013 г. № 578, срок ответа заказчика должен составить 2 дня) – возникает основание для обжалования действий заказчика в контролирующие органы, каковыми в зависимости от стадии и предмета закупки обычно являются Росфиннадзор и ФАС России.
